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Autora: Mª Ángeles Tobarra Gómez

A mediados de octubre el debate sobre las políticas de austeridad recibió un fuerte impulso procedente de una fuente relativamente inesperada. El FMI, en su World Economic Outlook de octubre de 2012, dedicaba su análisis de la situación económica a discutir por qué los procesos de consolidación fiscal (léase “reducción del déficit público”, bien sea aumentando impuestos, reduciendo gasto público, o ambas cosas a la vez) no deben ser abruptos, sino graduales. Viniendo de una de las instituciones que más énfasis ha puesto tradicionalmente en la exigencia de reducir el déficit y la deuda pública, supone una importante crítica a las políticas de austeridad estricta (auto)impuestas entre otros en algunos países de la zona euro. Así lo han entendido por ejemplo la , el ministro de finanzas alemán Schäuble o el Financial Times, que han criticado el análisis del FMI.

Dicho análisis se centra en la magnitud del multiplicador fiscal. Este concepto se refiere al efecto que tiene sobre la renta (su crecimiento y, en consecuencia, el empleo) un incremento del gasto público. Al aumentar el gasto público en un millón de euros se producen más bienes y servicios, se contratan más empleados, todo ello de forma directa. Pero el efecto de incremento de la renta puede ser mayor que ese millón de euros. ¿Por qué? Porque esos nuevos empleados así como los empresarios que prestan bienes y servicios al sector público reciben esa renta de un millón de euros. Los hogares a los que pertenecen deben decidir qué parte de esa renta gastan (dedican a consumo) y qué parte ahorran. La parte que consumen se convierte en nueva demanda de bienes y servicios que alguien deberá proveer. Y para ello tendrá que contratar nuevos trabajadores, comprar bienes y servicios de otras empresas, etc. De nuevo se generará nueva renta que irá nuevamente a los hogares que destinarán una parte a consumo y otra a ahorrar… y así sucesivamente en diferentes rondas. Ésta la idea tradicional del multiplicador: un gasto público de un millón de euros podría generar un incremento de renta mayor que ese millón. Si esto es así diríamos que el multiplicador es mayor que 1. Por ejemplo, si a partir de ese aumento de gasto público de un millón, la renta aumenta en 2,5 millones, diríamos que el multiplicador es 2,5. El multiplicador también funciona al revés, es decir, cuando disminuye el gasto público, se reduce el nivel de renta en la proporción indicada por el multiplicador.

En los modelos simplificados que explicamos en los estudios de grado, es fácil calcular este multiplicador a partir de unos datos. En la realidad es bastante más complicado. Primero, porque depende de muchas cosas: depende de lo que en cada momento los hogares decidan destinar a consumo o a ahorrar, del nivel impositivo, del porcentaje de los bienes que se importan del exterior en lugar de producirse a nivel nacional … Pero, además, ese gasto genera interacciones con otras variables: por ejemplo, para financiarlo puede ser necesario emitir deuda pública o pedir créditos, lo que llevaría a un aumento del tipo de interés o a expulsar a empresas privadas que podrían haber llevado a cabo esa producción de bienes y servicios. O al aumentar la deuda pública puede llevar a que nuestros acreedores exijan un mayor tipo de interés, lo que incrementa el servicio de la deuda. Para evitarlo, podríamos aumentar los impuestos a la vez que el gasto público, pero entonces el efecto final sobre la renta será muy inferior, puesto que a la vez que se introduce dinero en la economía, se retira en forma de impuestos.

Las instituciones y agencias de estudios a la hora de hacer sus previsiones (de crecimiento, empleo, déficit, etc) utilizan modelos económicos en los que combinan muchas variables que interactúan entre sí. Los resultados dependen, fundamentalmente, del tipo de relaciones que se supongan y de los valores que se supongan para determinadas variables, puesto que sólo se conocen los datos “a toro pasado”. A partir de los resultados de los distintos modelos económicos es posible llegar a qué multiplicadores fiscales están implícitos en cada momento en esos modelos. Es decir, si se reduce en un 1% el gasto público, qué impacto tendrá en términos de crecimiento. Obviamente, dependerá de cómo se comporten el resto de variables y de cómo reaccionen ante la reducción del gasto público. O mejor dicho, las previsiones sobre ese impacto dependerán de los supuestos sobre ese comportamiento que hayan planteado los que han hecho ese modelo.

Y ahí es donde entra la polémica sobre el informe del FMI de octubre. En él, su consejero económico, jefe de su departamento de estudios y reconocido economista, , junto con Daniel Leigh, afirma que los multiplicadores fiscales implícitos en los modelos económicos usados por diferentes instituciones para las previsiones desde 2008 hasta hoy están muy por debajo de los realmente se han dado en la economía. No es pequeña cosa, ni un tema exclusivamente académico. En términos técnicos, lo que dice es que el FMI estaba suponiendo un multiplicador del 0,5, con lo que reducir el gasto público un 1% del PIB “sólo”•llevaría a una caída de la renta del 0,5%. Según sus cálculos, los multiplicadores reales han estado en estos últimos 5 años entre el 0,9 y el 1,7. Dicho de otra manera, el efecto que ha tenido la consolidación fiscal (reducción del déficit público) sobre el crecimiento (y de forma indirecta, sobre el empleo, aunque éste también depende de otras cosas) ha sido, como mínimo, el doble de malo de lo que ellos habían pronosticado.

Por ponernos en situación, en abril de 2010, algunas instituciones como el FMI ponían de manifiesto que la recuperación económica estaba cobrando impulso y preveían que iba a continuar. Con diferencias por regiones, eso sí, más fuerte en las economía emergentes y EEUU que en Europa y Japón. Y que lo que tocaba en ese momento era empezar a “reequilibrar el crecimiento”. En los últimos dos años los países habían incurrido en déficits al intentar impulsar el crecimiento (o frenar la recesión), así que ya era momento de corregirlos. De hecho, se planteaba que el principal riesgo de ampliar la crisis en las economías avanzadas era la deuda pública. Así que era necesario empezar cuanto antes a reducir el déficit y, en el futuro, a buscar superávit. Sobre todo en aquellos países con alta deuda. Había matices, obviamente: mejor empezar con reformas estructurales, como la de las pensiones, que aquellas que afectan a la demanda a corto plazo, pues se reconoce que algunas economías aún se encontraban en una situación débil. Y poco a poco también ir endureciendo las políticas monetarias. Pero la idea fundamental era clara: “Las políticas de salida deben hacer hincapié en la consolidación fiscal y el saneamiento del sector financiero”; “Se necesitan con urgencia estrategias fiscales creíbles a medio plazo” (World Economic Outlook, abril 2010).

Y a ellos nos pusimos (y nos pusieron) en la UE. Nadie discutía, ni discute ni discutirá la necesidad de reducir el déficit y, a largo plazo, la deuda. El problema estaba en cuánto y en qué periodo de tiempo. La respuesta fue: “Todo lo que se pueda”. ¿Pero cuánto puede este país concreto y en este momento? Bueno, para eso están los modelos económicos. Y la importancia de sus previsiones. Sobre todo cuando se utilizan para fijar objetivos a las políticas económicas de países como los del sur de la UE (más Irlanda, los PIIGS).

Usemos un ejemplo, muy simplificado y no exactamente ajustado a la realidad, pero que ilustre la idea. Pongamos que el PIB de un país fue de un billón de euros el año pasado. Y que ese año tuvo un déficit del 9% del PIB. Eso son 90.000 millones que ha gastado el sector público por encima de lo que ha ingresado (estoy hablando en términos laxos, incluyendo en la palabra “gasto” público cosas que normalmente se denominan “transferencias” como pensiones, subsidios de desempleo, etc). Mucho dinero, en eso estamos todos de acuerdo. Supongamos ahora que a ese país se le dice que ineludiblemente su déficit este año debe reducirse al 6%. ¿Cuánto hay que ajustar (disminuyendo el gasto público, aumentando impuestos o con una combinación de ambas cosas)? 30.000 millones de euros. Pues no. Porque la renta de este año ya no va a ser de un billón de euros. Suponiendo que ninguna otra cosa cambia (empeora) respecto al año anterior, la renta caerá debido a la reducción del gasto público y/o la subida de impuestos. Pongamos que cae un 1,5%. El PIB de este año sería entonces 985.000 millones de euros. El 6% de 985.000 es 59.100, así que no hay que reducir 30.000 millones respecto al año anterior, sino 30.900. Habrá quien piense que casi 1.000 millones de euros no es tanto, dadas las cifras. De hecho, es de esperar que el ministro de Economía o de Hacienda o los dos hayan tenido en cuenta (y presupuestado) esto. El problema, seguro que ya ha adivinado el lector, es que los presupuestos se hacen en base a modelos económicos con previsiones del tipo del que hemos comentado del FMI. Y equivocarse en las previsiones tiene consecuencias. Y graves. 1) En el ejemplo he supuesto un multiplicador menor que 1 (concretamente, 0,5). Reducimos gasto público por valor de 30.000 y la renta cae 15.000 millones de euros. ¿Qué pasa si el multiplicador en vez de ser 1 fuera 2? Pues que entonces la renta caería 60.000 millones, y el 6% de 940.000 es 54.000. Pero nosotros hemos reducido nuestro gasto excesivo de 90.000 hasta 60.000. Hay un desfase de 6.000 millones. Así que a final de año habrá que quitar una extra a los empleados públicos, o no dar una paga de compensación a los pensionistas, o dejar de prestar determinados servicios… Ya nos va sonando. 2) Cuando hicimos nuestro ajuste de 30.000 millones, pongamos que decidimos reducir nuestro gasto en 20.000 millones y aumentar ingresos por impuestos por valor de 10.000. El problema es que tanto los gastos como los ingresos públicos también dependen del PIB de nuestro país. Cuanto más caiga la economía, más subsidios de desempleo hay que pagar y menos se recauda por cotizaciones a la seguridad social y por impuestos como el IRPF, el IVA o el impuesto sobre sociedades. Así que, para compensarlo, hay que disminuir otros gastos aún más de lo previsto o aumentar los tipos impositivos para intentar compensar la pérdida de ingresos. También nos suena. Y sí, puede convertirse en un auténtico círculo vicioso. Que se lo pregunten a los griegos y a los portugueses, que llevan más tiempo en ello que nosotros. De hecho, si el multiplicador fuese lo suficientemente grande (más de 2,5 aproximadamente), intentar reducir el déficit sería hasta contraproducente, porque al recortar gasto público, la renta caería tanto que los ingresos por impuestos caerían más de lo que se recortó el gasto.

Así que equivocarse en la magnitud del multiplicador fiscal no es sólo un tema académico interesante para investigadores. Pero, ¿por qué es tan alto el multiplicador, ahora y aquí? En realidad hay bastantes estudios al respecto, cuyos resultados por ejemplo están resumidos en el artículo de G.de la Dehesa. Los economistas saben que el multiplicador de la consolidación fiscal es más grande: 1) si no hay política monetaria expansiva para compensar o se encuentra limitada por haber llegado al tipo de interés cero; 2) si no se compensa devaluando la moneda; 3) si el sector privado está muy endeudado; 4) si coincide con una crisis bancaria que reduce el crédito; y 5) cuanto mayor es el coste de refinanciar la deuda pública. Así que los países del sur de la zona euro estamos mirando de frente a la proverbial “tormenta perfecta”.

Por si alguien se lo pregunta, los presupuestos generales para el 2013 parecen suponer un multiplicador fiscal de 0,3 aproximadamente (obviamente no es del todo así, las previsiones de demanda también dependen por ejemplo de la mejora esperada de las exportaciones). Puede que eso explique en parte las diferencias en las previsiones del gobierno y las instituciones internacionales sobre el crecimiento de nuestra economía en ese año. Se quiere llegar a un 4,5% de déficit (aún no sabemos el déficit final de 2012, que se supone debía ser del 6,3%) y en los presupuestos se espera que la renta “sólo” caiga un 0,5%. El FMI predice una caída de 1,3, la  y  (CE) 1,4, y otras instituciones y servicios de estudios lo sitúan en 1,5%. Las previsiones de estas instituciones pueden equivocarse, desde luego. Al fin y al cabo, hace sólo un año la CE esperaba que la economía española creciese un 0,7 en 2012 mientras que hace seis meses pronosticó una caída para ese mismo año del 1,8. En unas jornadas sobre energía renovable escuché la siguiente anécdota. Se dice que los físicos que trabajan en el desarrollo de la tecnología de la fusión nuclear, a falta de dar con la clave que desbloquee los obstáculos a su uso general, han descubierto una regularidad: siempre faltan 10 años para conseguir que la tecnología funcione. Pese a sus cambios bruscos de pronóstico, la CE y las instituciones económicas han encontrado otra regularidad: llevan cinco años indicando a los países con alto déficit que deben volver al 3% de déficit en 3 años y prediciendo que la salida de la recesión está a la vuelta de 18 meses. ¿Tiempo para repensar unos objetivos y un calendario más realistas?