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Autora: Ángela Triguero Cano

Desde hace meses se escuchan tanto las voces que defienden la necesidad de una mayor eficiencia o eficacia de la  como las que advierten de los peligros de la excesiva confianza en el Mercado para el mantenimiento del “Estado del Bienestar”. En torno a esta polémica me gustaría hacer algunas reflexiones sobre la próxima reestructuración del sector empresarial que se va a acometer en nuestro país. Pese a que soy profesora de Economía debo reconocer que la noticia del pasado viernes 16 de marzo llamó mi atención. Aunque en la época de incertidumbre y crisis que vivimos todo puede pasar, tenía la impresión de que los procesos de privatización abordados por los gobiernos de distintos signos políticos en los últimos veinticinco años habían sido suficientes, y de que las empresas públicas o mixtas que habían quedado (al menos a nivel estatal) no tenían mucha probabilidad de sufrir nuevos procesos de privatización. Pero, de nuevo, me equivoque. Ya saben ustedes que todo lo relacionado con la economía no es una ciencia exacta – tampoco con la política o con nosotros mismos. En efecto, entre las últimas medidas del Consejo de Ministros está la aprobación de un plan de reestructuración y racionalización del sector público empresarial. En total, dicho programa prevé la extinción de 24 sociedades mercantiles estatales. Además, el Estado desinvertirá en 8 sociedades públicas más, retirará su participación minoritaria en 35 sociedades, agilizará la liquidación de 13 empresas, y fusionará o eliminará 9 fundaciones.

¿Qué sucede? ¿Son las empresas públicas menos eficientes que las privadas? ¿Siempre ha sido así o en situaciones de crisis dicha ineficiencia no se puede tolerar? ¿Se trata de reestructurar y reducir el tamaño del Sector Público o ingresar recursos que sirvan para paliar el déficit de la Administración? ¿Dicha medida es sólo una señal y, en el fondo, son el resto de empresas públicas o participadas de ámbito autonómico y local el verdadero “talón de Aquiles” que habrá que privatizar? ¿Una vez privatizadas dichas empresas, las mejoras de eficiencia repercutirán en el resto de la sociedad? El propio  ha señalado que la existencia de empresas públicas está justificada por el desarrollo de actividades no cubiertas por la iniciativa privada y que se consideran de interés general. Sin embargo, parece ser que la huída del Derecho Administrativo (controles presupuestarios, del gasto, régimen patrimonial y de contratación y, especialmente, del régimen retributivo-funcionarial); la creación de entidades con finalidad inversora para evitar el cómputo como déficit público de dichas inversiones y la proliferación de filiales sin una clara justificación jurídico-mercantil han sido las verdaderas razones del crecimiento del Sector Público Empresarial. Desde luego, que si es así, dicha situación no se puede tolerar. No obstante, en vez de tratar de responder a las anteriores preguntas, seguramente de difícil contestación, considero más interesante hacer un breve balance de las privatizaciones de empresas públicas llevadas a cabo en el pasado en nuestro país y de los argumentos teóricos y la evidencia empírica disponibles en la literatura económica sobre el asunto.

En efecto, las privatizaciones de empresas públicas no son un fenómeno desconocido para la economía española. En concreto, los ingresos por privatización representaron cerca del 0,4% de PIB en los primeros años noventa y un 0,8% anual entre 1996 y 2003. En España, la venta de empresas y activos en manos del Estado podemos decir que tuvo dos etapas claramente diferenciadas. La primera fase comenzó en 1982, bajo el gobierno del PSOE, e incluyó reestructuraciones y privatizaciones. La entrada en la Comunidad Europea y la aplicación de la normativa comunitaria sobre desregulación y defensa de la competencia junto a la necesaria racionalización del sector público empresarial justificaron dicho proceso. El mismo consistió en procesos de desinversión de grandes empresas públicas, en su mayoría monopolios ( o ) y la liquidación total de posiciones en empresas donde no había justificación estratégica (Textil Tarazona, Marsans), o en las que por razones de expansión de mercado o técnicas era aconsejable la integración en una multinacional (SEAT, ENASA). En total, según datos de la Sociedad Estatal de Participaciones Industriales (SEPI), se realizaron unas 70 operaciones de venta de participaciones públicas que permitieron ingresar a las arcas públicas más de 13.200 millones de euros en el período 1984-1996.

En junio de 1996 se aprobó el Programa de Modernización del Sector Público Empresarial del Estado, que dio inicio a la segunda fase del proceso de privatizaciones español. Entre 1996 y 2002, se produjo la venta de las llamadas “joyas de la corona” con el gobierno del . En dicha fase se autorizaron distintas privatizaciones de empresas públicas, exceptuando sólo a algunas empresas que operaban en determinados sectores, como la minería del carbón, los ferrocarriles, la comunicación y algunas empresas de servicios públicos. En total, los ingresos generados por las privatizaciones realizadas durante dicha etapa sumaron casi 30.000 millones de euros, de los que más de 22.000 millones fueron operaciones de venta en la Bolsa. Esta etapa convirtió a España en el segundo país en privatizar una parte mayor de su economía y una de las que más rápidamente lo hizo, siendo sólo superada por  en Reino Unido. La última gran privatización fue la del Grupo ENA (Empresa Nacional de Autopistas), en el año 2003.

En los siguientes ejercicios, se puede decir que se inicia una tercera etapa. En dichas fechas, los ingresos por privatizaciones son muy inferiores: 539 millones en 2005 y 9,95 millones en 2006, aunque, de nuevo, las operaciones de privatización desarrolladas en 2007 van a aportar 1.653 millones de euros a la Administración estatal. Dicha cantidad (equivalente al 0,16% del PIB de ese año) se logra con sólo tres operaciones: la venta por el holding público SEPI del 2,95% que mantenía en Endesa; la venta de Ionmed al grupo francés Ionisos; y la colocación del 31,3% de Crédito y Caución que controlaba el Consorcio de Compensación de Seguros al resto de accionistas de dicho grupo. Y así podríamos seguir mencionando distintos procesos de privatización de mayor o menor “importancia” hasta la actualidad.

La mejora de la eficiencia empresarial es el principal argumento empleado en la literatura económica para justificar estos procesos de privatización, de forma que se asume que la eficiencia de las empresas públicas es inferior a la de las privadas. De acuerdo con este argumento, que descansa fundamentalmente en la “Teoría de la Agencia-Principal” y de la “Elección Pública” (dejamos la explicación de esta cuestión para otra ocasión), parece deducirse que la empresa pública se encuentra en condiciones de inferioridad, en términos de consecución de dicha eficiencia, frente a la empresa privada en mercados donde existe cierto grado de competencia. Refiriéndose al caso británico, Yarrow (1986) señala que las privatizaciones consiguen mejorar la eficiencia de dichas empresas; disminuir el nivel de endeudamiento público; debilitar el poder sindical; reducir el papel del Gobierno en el mundo empresarial; ampliar la base accionarial, facilitando el acceso de los ciudadanos a los mercados de capitales y, en particular, de los trabajadores a las acciones de sus empresas; y, finalmente, redistribuir la renta. Dicho de otro modo, las privatizaciones permiten satisfacer las necesidades financieras a corto plazo del Estado, además de mejorar la eficiencia en la actividad productiva e incrementar el grado de competencia en los mercados.

Sin embargo, la evidencia empírica ha comprobado que la propiedad (pública o privada) no es en realidad el factor determinante en los resultados de muchas empresas ya que éstos dependen de factores externos (nivel de competencia en el mercado, oportunidades tecnológicas, sector de pertenencia, ciclo económico, evolución de la demanda,…) o internos a la empresa (capital humano, capacidades tecnológicas, organizativas,…). En relación con este último aspecto, Cuervo y Villalonga (1999) señalan que el nivel de eficiencia depende de los sistemas de dirección, incentivos y control o la cultura organizativa de dichas empresas. Las capacidades internas de las empresas públicas son las que van a determinar que se consiga o no dicha mejora en la eficiencia empresarial tras el proceso de privatización.

Entre los estudios más recientes realizados para la economía española destaca el de Hernández (2004). En dicho estudio el autor realiza una excelente revisión de la literatura teórica y empírica sobre la eficiencia relativa de las empresas públicas para después analizar lo que sucede en el sector manufacturero español en el período 1983-1996. Dicho análisis le permite comprobar que los procesos de privatización tuvieron efectos positivos sobre el stock de capital real, la ratio capital/trabajo y la remuneración real por trabajador aunque afectaron negativamente al empleo, el endeudamiento y la cuota de mercado de dichas empresas. Del mismo modo, comprueba que el óptimo en términos de eficiencia se alcanza con una combinación de titularidad pública y privada cuando considera una muestra de 64 empresas del sector eléctrico para el mismo período.

Seguramente debido a que son muchos los economistas que señalan que lo relevante para explicar la eficiencia de las empresas no es tanto la titularidad pública o privada, como las condiciones de competencia en las que estas operan no he encontrado ningún trabajo empírico que analice esta cuestión con datos más recientes. Dado que la privatización de empresas públicas vuelve a ponerse encima de la mesa es una buena oportunidad para retomar la cuestión sobre la conveniencia o no de la privatización del sector público empresarial.

Fuentes

HERNÁNDEZ DE COS, P. (2004): “Empresa Pública, Privatización y Eficiencia”, Estudios Económicos nº 75, .

CUERVO, A. y VILLALONGA, B. (1999): “Privatización y eficiencia empresarial: Hacia un modelo explicativo a nivel empresa”, Economía Industrial nº 328, pp. 29-42.

YARROW, G. (1986): “Privatization in theory and practice”, en G. de Melis y R. Portes (eds.), Economic Policy: a European forum, vol. 1, nº 2, abril, pp. 323-377.