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Autor: Juan José Rubio Guerrero, Catedrático de Economía Aplicada. Hacienda Pública – UCLM

Una gran parte del déficit público que nos asola ha sido consecuencia, no tanto del juego de los estabilizadores automáticos en un fase crítica, como a la generalización de decisiones discrecionales de la autoridad fiscal, que han generado un crecimiento disparatado del gasto público estructural. Entre 2004 y 2010, se han producido incrementos del gasto público muy superiores al crecimiento del  en todas las administraciones públicas españolas. Esta situación exige un esfuerzo de revisión en profundidad de la estructura y eficacia del gasto público para honrar el compromiso asumido por el Plan de Equilibrio Financiero del Reino de España ante la UE 2009-2013 y que supone situar nuestro déficit público en un 6% en 2011, en un 4,4% en 2012 para alcanzar el 3% del PIB en 2013, límite máximo fijado en el PEyC.

En todo caso, conviene señalar la imposibilidad de alcanzar el primer objetivo del 6% a finales del 2011, dadas las dificultades de las CC.AA. para cerrar el año con un 1,3% de déficit conjunto ya que los datos definitivos sitúan su déficit en 2011 en 2,9% del PIB y el previsible mayor desequilibrio de la Seguridad Social que ha entrado en números rojos a finales de 2011, con un déficit del 0,09% en lugar de un superávit de cuatro décimas de PIB. Tampoco la  ha cumplido con los objetivos al arrojar un déficit de 5,1% en lugar del 4,8% pactado. Sólo las  se han aproximado a sus objetivos, aunque el peso en el total es marginal.

Esto obligará a realizar un esfuerzo adicional de ajuste fiscal en 2012 para llegar al 4,4%, si no queremos generar dudas sobre los compromisos de consolidación fiscal asumidos. Y esto tiene especial importancia para nosotros ya que somos particularmente vulnerables a las incertidumbres sobre los compromisos y las consecuencias de posible defaults, en tanto no se resuelvan los problemas de gobernanza económica de la UE.

Este esfuerzo fiscal, que debe realizarse fundamentalmente a través de una revisión de los programas de gasto público, exigirá un ajuste de unos 44.000 millones de € en 2012, ya que el déficit del 2011 se ha cerrado con un 8,51%, y de unos 15.000 millones adicionales en 2013. Este escenario se ha visto agravado por la previsible entrada en recesión de la economía española en 2012, como consecuencia de la ralentización de la economía mundial y de los propios efectos de la consolidación fiscal española. Algunos estudios ponen de manifiesto que por cada reducción de un punto en el déficit público, se produce una caída del PIB en medio punto, lo que significa que las previsiones para 2012 de crecimiento de la economía española se sitúen en el entorno del -1,5 ,8 por ciento, generando un circulo vicioso que compromete la consecución de los objetivos de déficit a corto plazo, ya que este dato supondría un esfuerzo de consolidación adicional de unos 16.000 m€ en el mejor de los casos. En definitiva, el ajuste para 2011 se podría deslizar hasta los 60.000 m€, objetivo irrealizable so pena de paralizar las Administraciones Públicas y los servicios básicos que prestan. Parece razonable replantearse, por parte de la UE, los escenarios de consolidación fiscal en función de las nuevas perspectivas macroeconómicos de la zona euro por cuanto el calendario de consolidación fiscal para España y para otros miembros con problemas similares se definió bajo otro escenario macroeconómico mucho más optimistas que el que nos aflige. Se estimaba un crecimiento del 2.3% para 2012, cuando el BdE apunta un crecimiento negativo del 1,7%. En todo caso, la reducción del gasto público y la consolidación fiscal, con independencia del esquema temporal de reducción, es una exigencia irrenunciable. Para ello, debemos recuperar la idea del Presupuesto Base Cero a medio plazo, con una fuerte ajuste del gasto no financiero, bajo un triple criterio: priorizar las partidas que fomente un crecimiento sostenible, mejorar la eficiencia del gasto público y reordenar y reestructurar el sector público en su conjunto.

En este sentido, sería necesario intentar suprimir ,o reducir en la mayor medida posible, aquellas partidas de gasto no prioritarias en estos momentos. Asimismo, sería necesario plantear una reducción lineal de los gastos por Ministerios, así como de los gastos de funcionamiento de la Administración General del Estado y de las CC.AA. Partiendo de la base de que el Presupuesto del Estado ha sido prorrogado y, en espera de los Presupuestos Generales del Estado 2012, ha sido necesario desarrollar un Real Decreto-Ley de medidas urgentes de carácter administrativo, presupuestario y económico, donde se sientan las bases del compromiso de austeridad en la gestión y control de las cuentas públicas. Resulta crucial que las primeras medidas del nuevo Gobierno, con los instrumentos legislativos adecuados, se comiencen a lanzar señales claras que permitan configurar expectativas racionales positivas.

Para que la consolidación fiscal sea una realidad que dote de credibilidad a la Política Fiscal del  es necesario forzar el compromiso de las Administraciones Territoriales (Comunidades Autónomas y Corporaciones Locales) en los objetivos de Estabilidad Presupuestaria. Para ello, se ha desarrollado el contenido del artículo 135 de la Constitución a través de una Ley de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera en fase de discusión por los agentes afectados. Esta ley pretende cumplir con un contenido programático que se puede resumir en los siguientes puntos:

  • Establecer un límite absoluto de gasto público autonómico de obligado cumplimiento y una regla de evolución del mismo en función de las reglas de estabilidad adaptadas a la normativa europea en la materia.
  • Diseñar unos mecanismos correctores de alerta temprana para reorientar los objetivos de déficit y endeudamiento en caso de desviaciones con el fin de obligar a reajustes referenciados al comportamiento macroeconómico del agente.
  • Este diseño no tiene por qué comprometer la autonomía financiera de las Administraciones Territoriales ya que mantienen la libertad para diseñar libremente, con los límites de gasto y los saldos presupuestarios de déficit y deuda consensuados, la política de gastos que cada CC.AA. considere pertinente dentro de un marco general de coordinación de la política presupuestaria y económica que, constitucionalmente, corresponde a la Administración General del Estado. En todo caso, los Presupuestos de los Entes territoriales deberán consignar unos Fondos de contigencia sobre el total de gastos para atender los posibles créditos imprevistos, sin poner en riesgo el objetivo de estabilidad. Asimismo, la elaboración y ejecución de los presupuestos deberá realizarse teniendo en cuenta que los ingresos derivados del sistema de financiación y de los recursos propios de las CC.AA. están fuertemente condicionados por los escenarios macroeconómicos, especialmente en fases de recesión.

Para su correcto funcionamiento se deberá tener información, en tiempo real, de aspectos claves en el seguimiento de la gestión financiera de las mismas. Entre los elementos a controlar destacaríamos la necesidad de endeudamiento, los datos de evolución de la deuda pública, los avales otorgados, las obligaciones no imputadas al presupuesto y los compromisos de gasto derivados de la utilización de formulas de pago aplazado. A corto plazo y para prever problemas de liquidez, deberá informarse de la evolución de la Tesorería y de los saldos pendientes de pago a proveedores, que está siendo el talón de Aquíles de muchas Administraciones en estos momentos y cuyo problema, a corto plazo, se trata de resolver a través de un Instrumento Financiero, aprobado en el Consejo de Ministros de finales de febrero, que permita cobrar en el plazo más breve posible los más de 30.00 millones de € que las Administraciones deben a su proveedores, en algunos casos, con demoras de hasta 500 días.

Las desviaciones de los objetivos fijados deben conllevar algún tipo de intervención y, en su caso, responsabilidad por parte de los gestores. Esta intervención puede plantearse tanto en el proceso de aprobación presupuestaria como en el de su ejecución y liquidación. No estaría de más que los presupuestos contemplen los créditos que deberían ser automáticamente suprimidos si se producen desviaciones en la ejecución del presupuesto.

Las desviaciones no corregidas por razones discrecionales podrán suponer el establecimiento de penalizaciones que pueden afectar al límite de los anticipos del Gobierno a las CC.AA., condicionar el acceso a ciertos Fondos, endurecer las condiciones para el acceso al endeudamiento o cualquier otra fórmula que prevea la normativa comunitaria por incumplimiento del objetivo de estabilidad, siempre bajo un criterio de gradualidad en función de la reiteración y la magnitud de la desviación.

Todo este edificio normativo exige cierta generosidad por parte del Gobierno para evitar estrangular la financiación de los Entes Territoriales. En este sentido, el último  Fiscal y Financiera, celebrado en Enero, ha arbitrado un conjunto de medidas a corto plazo para asegurar la liquidez, garantizar la tesorería y poder regularizar el pago de proveedores. El conjunto de ellas supone un balón de oxigeno que permite una diferente periodificación de la regularización de las liquidaciones por el modelo de financiación, sin conllevar mayor déficit, así como incorporar una línea de financiación del ICO para atender al pago de proveedores, siempre que se solicite y se acuerde un plan de ajuste con el .

Adicionalmente, y como medidas complementarias de consolidación fiscal a medio plazo, sería importante considerar las siguientes líneas de trabajo que abro a debate:

  1. Disminuir el número de empresas públicas y de entes públicos, especialmente en el ámbito de las Administraciones Territoriales, que han proliferado, en muchos casos, sin justificación económica o social, y cuyo fin último ha sido centrifugar el déficit de la propia Administración fuera del perímetro de consolidación del déficit público normativo, aunque han sido causa de un volumen de endeudamiento inaceptable, especialmente en el caso de los entes de radio y televisión autonómicas. En este sentido, el Ministerio de Hacienda considera viable la supresión de en torno a 460 entidades y organismos públicos del conjunto de las Administraciones, con el fin de reordenar y racionalizar el sector público autonómico, especialmente.
  2. Reajustar el capitulo 1 (sueldos y salarios de las Administraciones Públicas) ya que vienen a representar el 25% del los Gastos totales de las Administraciones Públicas. Para ello, será necesario contener los gastos de personal de las Administraciones Públicas, bien a través de una congelación o, en su caso, una reducción de la masa salarial, dentro de un esquema integral de gestión eficiente de los recursos humanos que, en su caso, permita movilidades geográficas o funcionales.
  3. Limitar la oferta pública de empleo, evitando una reposición de las bajas naturales, hasta que se haya producido un redimensionamiento adecuado de la estructura de personal de las Administraciones Públicas y se cumplan los objetivos de estabilidad macroeconómica.
  4. Incorporar medidas de gestión eficiente en la adquisición de bienes y servicios corrientes en línea con los procedimientos implantados a nivel empresarial. En concreto, desarrollar los mecanismos de control de costes, aplicación de centrales unificadas de compras, integración de departamentos especializados de adquisición que den servicio al número más amplio posible de unidades administrativas.
  5. Revisar en profundidad y valorar en términos de Coste-Eficacia, el ingente volumen de transferencia y subvenciones a agentes privados y públicos, así como incentivar al conjunto de instituciones dependientes de los Presupuestos Públicos a la búsqueda de mecanismo alternativos de financiación de sus actividades.
  6. Utilizar como ajuste final la Inversión Pública una vez exprimidas al máximo las posibilidades de control del gasto público corriente. El fundamento de la inversión pública es potenciar el capital público como base del crecimiento económico por lo que debería ser un elemento sólo ajustable en fases finales de la consolidación fiscal, aunque suele ser el primero en tocarse porque es el que menos coste político tiene a corto plazo. En este sentido, será fundamental estimar el coste-beneficio de las Inversiones públicas, asignando los proyectos en función de criterios de eficiencia asignativa y evitando criterios territoriales y/o políticos. Sin olvidar, las posibilidades que abre la colaboración público-privada leal con instrumentos flexibles para el desarrollo de proyectos a largo plazo.
  7. Desde la perspectiva de los ingresos, y solamente en el caso del que proceso de consolidación fiscal exija un ajuste fino final para conseguir honrar nuestro compromisos de déficit y endeudamiento, debería utilizarse la imposición indirecta (IVA e impuestos especiales), que aunque tiene efectos contraproducentes sobre el consumo y son ligeramente regresivos, generan menores distorsiones fiscales en la asignación de recursos y compromete en menor medida comportamientos estratégicos fundamentales para la salida de la crisis como son la oferta de trabajo, el ahorro, la inversión o la asunción de riesgos empresariales o financieros necesarios para una salida razonable de la crisis. En todo caso, Las posibilidades que da el IRPF ya han sido explotadas para cubrir la desviación del déficit de 15.000 m€ que se ha encontrado la nueva Administración Popular y que ha supuesto la incorporación de un gravamen complementario a la cuota íntegra en el IRPF, que resultará de aplicación en los períodos impositivos de 2012 y 2013, y que se ha traducido en un incremento de los tipos de gravamen por tramos desde 0,75 puntos (24,75%) en el tramo más bajo hasta 7 puntos (52%)en el tramos más alto con una base liquidable superior a 300.000€, convirtiéndonos en unos de los países europeos con mayor fiscalidad en el IRPF de la .
  8. Incorporar, como instrumento financiero de naturaleza fiscal en la provisión de bienes y servicios públicos divisibles e individualizables, los tributos basados en el principio del beneficio, es decir, las tasas y las contribuciones especiales, así como los precios públicos. El objetivo no sería tanto recaudatorio como regulador de la demanda de los mismos, ya que la teoría económica nos enseña que cuando el precio de un bien tiende a cero, la demanda tiende a infinito. Este esquema de financiación es muy útil para la prestación de determinados bienes y servicios públicos de municipios y Comunidades Autónomas, así como determinados servicios generales como la sanidad o la educación superior
  9. Abordar una lucha integral y frontal contra el fraude fiscal y la economía sumergida, ya que los últimos datos indican que se ha registrado un aumento relevante, que sitúa el mismo en el 23% del PIB español.